PPP模式下政府参与方式与银行授信策略

PPP模式下政府参与方式与银行授信策略

文/吴亚男 中国建设银行授信审批部

来源:中国农村金融杂志社

节选于《中国农村金融》杂志2017年20期

导读

在PPP模式下,面对政府的角色转变,银行的授信策略也应进行相应调整,应注重PPP合同审查,关注项目政府方、社会资本方、融资方的资质实力,强化风险缓释措施。


在PPP模式下,政府参与方式及银行授信策略均发生转变。政府的角色从传统的公共产品垄断提供者向合作者转变,强调通过合同约束与社会资本明确权利义务,实现风险共担。因此,银行的授信策略也应进行相应调整,应在确保项目合规性的前提下,注重PPP合同审查,关注项目政府方、社会资本方、融资方的资质实力,注重项目提供公共产品的排他保障性,审慎判断项目所属区域的财政实力,强化风险缓释措施。


PPP模式的主要运作方式与银行服务情况


PPP(Public-Private Partnerships)模式即“公私合作伙伴关系”,由政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本,双方按照平等协商原则订立合同,明确责权利关系,由社会资本提供公共服务,政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应价格,保证社会资本获得合理收益,是公共服务供给机制的重大创新。PPP项目的主要运作方式如下:


建设-运营-移交(BOT,Build-Operate-Transfer),即由社会资本或项目公司承担新建、运营和维护职责,合同期满后移交给政府的项目运作方式。这是目前最常见的模式,合作期限长,投资额度大,社会资本要承担建设和营运的全流程风险,银行服务空间较大。


建设-拥有-运营(BOO,Build-Own-Operate)。BOO模式下,社会资本或项目公司拥有项目所有权,一般不涉及项目期满移交。这一方式的合作期限长、投资额度大,社会资本要承担建设和营运的全流程风险,但拥有项目资产的权益。


目前,BOT、BOO项目为银行PPP业务的主要投放对象。对于存量公共资产,其主要运作方式有如下四种:


委托运营(O&M,Operations & Maintenance)。政府将存量公共资产的运营维护职责委托给社会资本的项目公司,并支付委托运营费。由于政府保留了所有权和经营权,不涉及创立特许经营权,社会资本无需巨额资金投入,银行的服务空间较为狭窄。


管理合同(MC,Management Contract)。政府将存量公共资产的运营、维护及用户服务授权给社会资本项目公司运作,并支付管理费。这一方式与委托运营大同小异,银行的服务空间同样狭窄。


转让-经营-转让(TOT,Transfer-Operate-Transfer)。这是一种再授权经营模式,指对现有公共项目外包或到期的项目再次转让经营权,将经营权授让给私人部门继续运营,约定期限再移交给政府。这一模式通常适用自身收入能够覆盖投资和收益的项目,社会资本需承担经营风险,大多用于桥梁、公路、电厂、水厂等基础设施项目。


改建-运营-移交(ROT,Rehabilitate-Operate-Transfer),即政府在TOT模式的基础上,增加改扩建内容的项目运作方式。特点与TOT方式相似,但增加了改建内容。


近日,发改委发文强调充分运用TOT 、ROT模式盘活基础设施存量资产,将存量政府项目的资产所有权、股权、经营权、收费权等转让给社会资本,有利于推进国有企业混合所有制改革,推进供给侧结构性改革。因此可预见,银行对TOT 、ROT模式未来业务拓展的空间较大。


政府参与PPP项目的方式


在PPP模式下,政府的角色已从传统的公共产品垄断提供者向合作者转变,其参与方式主要包括以下几种。

参股项目借款主体。政府可通过与社会资本共同出资设立SPV公司的模式参股项目借款主体,但政府资本应处于非控股地位,财政资金作为资本金的比例应低于50%,且政府不具有实际控制力及管理权。此外,对于融资平台客户,如果其已经建立现代企业制度、实现市场化运营,其承担的地方政府债务已纳入政府财政预算、得到妥善处置并明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能,也可以视作社会资本借款主体。


承担项目配套工程。即政府承担相关的土地征收整理、建设部分项目配套设施、完成项目与现有相关基础设施及公用事业的对接、投资补助等工作。例如,对于收费公路项目,协助建设支线;对于污水处理项目,协助建设城市管网等。


补充或提供项目资金来源。根据不同的收入来源,PPP项目可分为使用者付费、政府可行性缺口补助和政府付费三种类型。其中,使用者付费类型在还款来源上没有政府参与,以经营收入作为项目唯一还款来源。其余两种类型,一种是政府可行性缺口补助,即使用者付费不足以满足社会资本或项目公司回收成本及获得合理回报的要求,而由政府以财政补贴、股本投入、贷款贴息或其他优惠政策的形式,对项目公司进行经济补助,作为项目公司的还款来源;另一种是政府付费,即政府承诺消费额度数量和付费机制,通过购买公共产品和服务的形式给予社会资本方收益回报,通常适用于不直接向最终使用者提供服务的基础设施项目。


提供税收优惠。PPP项目可享受不同税收优惠。在增值税方面,一是销售再生水收入、对污水处理劳务免征增值税。二是对以垃圾为燃料生产的电力或者热力实行增值税即征即退的政策。三是对利用风力生产的电力实行增值税即征即退50%的政策。四是对销售自产的综合利用生物柴油,实行增值税先征后退的政策。在企业所得税方面,国家重点扶持的公共基础设施项目投资经营所得,以及从事税法规定的符合条件的环境保护、节能节水项目所得,自项目取得第一笔生产经营收入所属纳税年度起,第一年至第三年免征企业所得税,第四年至第六年减半征收企业所得税。


承担或有负债。PPP项目运营过程中,对于一些不确定事件,政府也将根据合同约定,对社会资本方的损失作出补偿。例如,合同约定的服务价格、产品及保底产量偏离合同指定水平,或出现汇率风险,政府将承担损失补偿责任;对自然灾害等某些特定不可抗力事件造成的损失,政府承诺补偿;因政府违约造成合同终止,政府支付一定数额补偿款;政府提供信用担保,承诺当项目公司发生债务违约时,将为项目公司的部分或全部债务还本付息。


银行授信策略转变情况及针对性建议


与传统政府融资模式不同,政府方在PPP项目中参与角色已发生转变,银行授信产品配置与授信策略也相应转变。


PPP项目全流程银行融资产品配置


项目前期执行阶段的资本金融资。现有的PPP项目多为固定资产投资项目,投资者需根据国务院相关规定认缴一定比例的项目资本金。但PPP项目投资规模巨大,政府通常希望银行在项目公司成立之初便提供资金支持,银行通常会借助PPP产业基金、股权类理财产品等充实项目资本金,并为PPP项目提供现金管理服务。


项目建设及运营阶段。从现金流上看,项目建设期内只有支出,没有收入,是资金需求最大的阶段,项目公司成立初期到位的项目资本金一般难以满足需求,需要继续对外融通资金,较为常见的做法是银行向项目公司提供信贷支持,同时银行还可提供委托贷款、融资租赁、保函等收费性质的中间业务。


银行授信策略


确保项目合规性。项目必须是政府审批和通过公开程序获得的项目;项目已经进入财政部门公布的PPP项目库,满足所在省(市)财政厅(局)有关PPP项目的规定审查程序和条件;实行物有所值评价和财政承受能力论证的地区,财政部门的项目审查结论应为“通过论证”。


加强PPP合同中的政府责任审查。PPP项目合同必须明确社会资本方和政府方的权利、责任和义务,重点对政府的责任、责任部门及其义务和违约责任以及风险分担等进行明确和完整的约定。一是在PPP项目合同中,必须明确政府在项目出资、配套项目建设、项目建设条件供给、服务价格确定、补贴和税费优惠、排他性保障、运营监管等方面的责任义务。二是PPP项目合同应明确政府违约责任认定方式、补偿或补救措施等,明确社会资本在出资、完工和安全稳定运营等方面违约责任的认定和处理。


针对项目多主体审核。PPP项目主体既包括项目政府方代表,即代表政府部门的招标机构和各项目投资人;也包括项目实施主体,即政府资本和社会资本共同出资设立或社会资本独资的经营机构;此外,还有项目融资主体,即资本金部分融资涉及的基金、信托等机构。因此,选择项目时应注重多主体资格审核,其中,政府主体应是具有相应行政权力的法定政府常设机构或授权实施机构;对于社会资本,应注重审查其投资项目的资本实力及项目运营经验;融资性主体出资晚于项目全部融资退出的,其经营期限应长于PPP项目合作期;出资先于项目全部融资退出的,应落实退出承接人和承接资金来源。


注重项目所属区域财政实力审查。虽然PPP项目中政府的角色已向合作者转型,但作为项目现金流的主要提供者,项目还款能力仍最终取决于政府财政的支付能力和债务负担。因此,对于以项目自身现金流为主要还款来源的项目,应优先考虑人口规模大和经济较发达的市和县;对于以财政资金为主要来源的项目,应以财政实力较强的中东部省、市、百强县以及西部中心城市为主。


注重项目提供公共产品的排他保障性。排他性是保障基础设施和公共服务项目收费的前提,PPP合同应明确政府要保障项目排他性期限不短于项目融资期限;应确认服务量底线和付费限制,判断政府付费的可靠性;审查项目运营环境的完备性,对于项目建成后的运营方式,应确认是借款人自营还是外包运营。如果是外包运营,应审查承包商的实力,确保项目运营期风险可控。


审慎控制项目资本金融资。由于PPP项目投资规模巨大,政府通常希望银行借助PPP产业基金、股权类理财产品等充实项目资本金。原则上该类资本金融资应为股权性质融资,同时该部分融资性出资不得由政府承诺回购,且必须落实回购资金来源。由第三方企业回购的,应分析确认回购人的购买能力,落实回购资金来源渠道和回购承诺;由项目公司出资人回购的,应分析确认回购人的购买能力,落实回购资金来源渠道和回购承诺;以项目现金流偿还融资的,要求其回购责任晚于银行项目融资。


采取风险缓释措施。由于PPP项目一般为公共服务项目,项目资产的抵押合规性和变现能力存在一定瑕疵,不宜设定抵押。同时,因PPP合同涉及财政资金,不属于民事合同,合同项下的权益无法成为合格质押品。因此,PPP项目原则上应要求项目(借款人)的出资人按出资比例提供连带责任保证,对于出资人较分散的项目,应要求主要出资人提供全额连带责任保证。


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